MEWUJUDKAN PEMBANGUNAN YANG BERKEADILAN
MELALUI PENANGGULANGAN KEMISKINAN BERBASIS PEMBERDAYAAN MASYARAKAT
Roberto Akyuwen
Widyaiswara Madya, Balai Diklat Keuangan Yogyakarta, BPPK, Kementerian Keuangan RI
dan Anggota Tim Asistensi Menteri Keuangan Bidang Desentralisasi Fiskal (TADF 2011)
Disampaikan pada Seminar Nasional, Diklat Kepemimpinan Tingkat II Angkatan XXX Kelas E
Makassar, Kamis, 26 Mei 2011
A. Pendahuluan
Semua negara di dunia melaksanakan pembangunan, karena mendambakan perbaikan kondisi kesejahteraan masyarakatnya. Untuk Indonesia, tujuan bernegara telah dituliskan di dalam alinea keempat Pembukaan UUD 1945, yaitu melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. Tujuan ini merupakan pernyataan cita-cita dari para pendiri negara Indonesia sebagai wujud kesepakatan nasional.
Pelaksanaan pembangunan dari masa ke masa menghadapi berbagai tantangan dan kendala seiring dengan dinamika kehidupan masyarakat di dalam negeri maupun perubahan konstelasi global. Sejak meraih kemerdekaan, Pemerintah Indonesia telah menjalankan beragam kebijakan, program, dan kegiatan pembangunan yang dilandasi oleh paradigma pertumbuhan, kesejahteraan, dan pembangunan yang berpusat pada manusia. Upaya tersebut didukung secara sinergis oleh pemangku kepentingan yang lain, seperti dunia usaha, perguruan tinggi, dan organisasi non-pemerintah.
Banyak keberhasilan yang telah dicapai, namun masih banyak pula persoalan pembangunan yang belum dapat dipecahkan secara optimal. Indikator pembangunan yang bersifat mono-dimensi, seperti tingkat pendidikan, kesehatan, dan pendapatan masyarakat telah menunjukkan perbaikan yang signifikan. Demikian pula kebebasan untuk mengekspresikan pendapat yang saat ini dapat dilakukan dengan sangat leluasa. Kewenangan yang luas juga telah diberikan kepada pemerintah daerah untuk mengelola pembangunan di dalam format otonomi daerah dan desentralisasi fiskal.
Sebaliknya, fakta menunjukkan bahwa persoalan pembangunan yang bersifat multi-dimensi, seperti tingginya tingkat pengangguran, kemiskinan, dan disparitas belum dapat diatasi. Ketiga persoalan ini sangat kompleks, sehingga membutuhkan penanganan secara sinergis dan holistik dari seluruh elemen pembangunan. Selain itu, terdapat sejumlah prasyarat yang harus dipenuhi agar tercipta iklim yang kondusif untuk mengatasi persoalan pembangunan tersebut, yaitu antara lain penataan kelembagaan yang solid dan penegakan hukum tanpa pandang bulu.
Dalam perkembangan terkini, upaya memperbaiki kesejahteraan masyarakat melalui pembangunan dihadapkan pula dengan kondisi demokratisasi yang tidak berkualitas dan pertumbuhan ekonomi yang tidak inklusif. Di samping itu, transfer dana dari pemerintah pusat yang semakin besar kepada pemerintahan daerah ternyata tidak diikuti oleh perbaikan indikator pembangunan secara nyata di sebagian besar provinsi dan kabupaten/kota. Padahal, setelah satu dekade implementasi otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, dapat dikatakan bahwa masyarakat yang adil dan makmur merupakan fenomena pembangunan daerah.
B. Pembangunan Yang Berkeadilan
Pembangunan adalah suatu proses perubahan yang berlangsung secara terus-menerus. Perubahan yang dimaksudkan adalah perbaikan-perbaikan yang diarahkan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan. Ruang lingkup pembangunan sangat kompleks, karena mencakup semua aspek kuantitatif maupun kualitatif di bidang ekonomi, sosial, politik, dan lain sebagainya. Di samping itu, dengan sumber daya pemerintah yang relatif terbatas, maka partisipasi pemangku kepentingan lain di dalam mendukung pembangunan adalah sangat vital. Sebagai contoh, kontribusi belanja pemerintah dalam membentuk kue ekonomi nasional yang diwakili oleh Produk Domestik Bruto (PDB) relatif kecil apabila dibandingkan dengan komponen lain, yaitu konsumsi masyarakat, investasi swasta, dan ekspor neto.
Dalam UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional disebutkan bahwa pembangunan nasional adalah rangkaian upaya pembangunan yang berkesinambungan yang meliputi seluruh aspek kehidupan masyarakat, bangsa, dan negara, untuk melaksanakan tugas mewujudkan tujuan nasional sebagaimana dirumuskan dalam Pembukaan UUD 1945. Upaya dimaksud dilaksanakan oleh semua komponen bangsa. Definisi ini mereperesentasikan kesadaran pemerintah bahwa pembangunan bersifat lintas bidang, sehingga harus dijalankan dengan memberdayakan semua potensi bangsa.
Pembangunan seringkali diartikan secara sempit, sehingga kehilangan perspektif yang utuh dan menyeluruh. Misalnya, pembangunan hanya digambarkan dari capaian pertumbuhan ekonomi atau pembangunan yang dimaknai dari industrialisasi semata berupa pergeseran dari produksi bahan primer, terutama pertanian, menuju produksi barang jadi. Pemahaman ini tidak tepat, karena pembangunan adalah suatu proses yang holistik dengan melibatkan hubungan kausal di antara aspek ekonomi dan non-ekonomi dalam perspektif jangka panjang.
Pertumbuhan ekonomi atau industrialisasi merupakan bagian dari pembangunan, sama halnya dengan peningkatan pendapatan yang merupakan salah satu prasyarat bagi kemakmuran. Pembangunan di satu sisi harus mampu menghilangkan ketidaksempurnaan mekanisme pasar, seperti informasi yang tidak sempurna, aliran faktor produksi yang terbatas, monopolistik, dan kekakuan harga. Di sisi lain, arti pembangunan harus pula dilihat dari sistem nilai yang dianut oleh suatu negara yang sangat beragam dan dinamis. Tujuan yang ingin dicapai melalui pembangunan juga mencakup terpeliharanya keserasian hubungan sosial politik dan consensus di antara pemangku kepentingan.
Di dalam Human Development Report 2006 tertulis bahwa
“The basic objective of development, wrote Mahbub ul Haq in the first Human Development Report in 1990, is to create an enabling environment in which people can enjoy long, healthy, and creative lives. ... As Amartya Sen has written: Development can be seen... as a process of expanding the real freedoms that people enjoy.”
Adapun Todaro and Smith (2003) mengemukakan bahwa
“Development is the process of improving the quality of all human lives. Three equally important aspects of development are: (1) raising people’s living levels – their incomes and consumption levels of food, medical services, education, etc., through relevant economic growth processes; (2) creating conditions conducive to the growth of people’s self-esteem through the establishment of social, political, and economic systems and institutions that promote human dignity and respect; and (3) increasing people’s freedom by enlarging the range of their choice variebles, as by increasing varieties of consumer goods and services.”
Dengan memahami konsep pembangunan, maka secara implisit didalamnya telah terkandung konteks dari beragam terminologi, seperti pertumbuhan ekonomi yang berkualitas, pertumbuhan ekonomi yang inklusif, pembangunan yang berkelanjutan, dan pembangunan yang berkeadilan. Suatu negara dikatakan memiliki pertumbuhan ekonomi yang berkualitas jika pertumbuhan ekonominya dicapai dengan fundamental ekonomi yang kuat, sehingga mampu beradaptasi dengan fluktuasi internal maupun eksternal. Pertumbuhan ekonomi yang inklusif adalah pertumbuhan ekonomi yang dihasilkan dengan melibatkan sebanyak mungkin penduduk di dalam aktivitas perekonomian. Adapun pembangunan yang berkelanjutan terkait dengan eksploitasi sumber daya alam yang tidak melampaui kemampuannya untuk pulih. Jeffrey Sachs (2008) mengingatkan bahwa
The challenges of sustainable development – protecting the environment, stabilizing the world’s population, narrowing the gaps between rich and poor, and ending extreme poverty – will take center stage. Sustainable development may be achievable in theory but not reached in practice if public policies and market forces do not lead to the needed investments.
Tabel 1. Perkembangan Indikator Ekonomi Makro Indonesia Tahun 2008-2012
No. | Indikator | 2008 Realisasi | 2009 Realisasi | 2010 APBN-P | 2011 APBN | 2012 R-APBN |
1. | Pertumbuhan Ekonomi (%) | 6,0 | 4,5 | 5,5 | 6,4 | 6,5-6,9 |
2. | Inflasi (%) | 11,1 | 2,8 | 5,0 | 5,3 | 3,5-5,5 |
3. | Kurs (Rp/USD) | 9.691 | 10.408 | 10.000 | 9.250 | 9.000-9.300 |
4. | SBI 3 Bulan | 9,3 | 7,6 | 6,5 | 6,5 | - |
5. | Harga Minyak Mentah (USD/Barrel) | 97,0 | 61,6 | 65,0 | 80,0 | 75-95 |
6. | Produksi Minyak (Ribu Barrel/Hari) | 931 | 944 | 965 | 970 | 950-970 |
Sumber: Kementerian Keuangan.
Meskipun beririsan dengan terminologi-terminologi yang lain, pembangunan yang berkeadilan mempunyai dua kata kunci, yaitu akses dan pemberdayaan. Akses bermakna bahwa masyarakat dari berbagai golongan pendapatan, suku, agama, ras, gender, dan usia, yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia selayaknya dapat dengan mudah menjangkau dan menikmati pelayanan dasar dan sumber-sumber ekonomi. Fasilitas pendidikan, kesehatan, listrik, air bersih, dan jaringan jalan merupakan contoh fasilitas yang harus tersedia secara relatif murah, aman, dan nyaman bagi masyarakat. Sedangkan pemberdayaan mengandung pengertian keberpihakan dari penyelenggara negara kepada golongan masyarakat yang kurang beruntung, seperti dalam hal mendapatkan pembiayaan untuk memulai dan menjalankan kegiatan ekonomi berskala mikro dan kecil.
Dalam teori ekonomi pembangunan, terminologi pembangunan yang berkeadilan dapat dijelaskan dengan konsep kesenjangan pendapatan dan ketidaksamaan atau ketidakmerataan pendapatan. Income gap menurut Todaro and Smith (2003) adalah the gap between the incomes accruing to the bottom (poor) and the top (rich) sectors of a population. Semakin lebar kesenjangan, maka semakin besar pula ketidakmerataan distribusi pendapatan di antara penduduk yang miskin dan yang kaya di suatu negara. Adapun income inequality adalah the existence of disproportionate distribution of total national income among households whereby the share going to rich persons in a country is far greater than that going to poorer persons.
Sebagai negara yang tergolong dalam medium human development, rasio antara 10 persen penduduk terkaya terhadap 10 persen penduduk termiskin di Indonesia mencapai 7,8 pada tahun 2005. Selanjutnya rasio antara 20 persen penduduk terkaya terhadap 20 persen penduduk termiskin pada tahun yang sama adalah 5,2. Secara umum, kondisi distribusi dan ketimpangan pendapatan/pengeluaran di Indonesia tidak mengalami perbaikan yang berarti dalam beberapa tahun terakhir.
Tabel 2. Gini Rasio di Indonesia Menurut Daerah Tahun 2005-2008
Tahun | Gini Rasio | ||
Kota | Desa | Kota+Desa | |
2005 | 0,338 | 0,264 | 0,343 |
2006 | 0,350 | 0,276 | 0,357 |
2007 | 0,374 | 0,302 | 0,376 |
2008 | 0,367 | 0,300 | 0,368 |
Sumber: Badan Pusat Statistik (BPS).
Apabila dibandingkan dengan capaian pembangunan di negara-negara lain, posisi Indonesia belum dapat dibanggakan, kecuali dalam hal populasi dan PDB. Kondisi ini cukup ironis mengingat Indonesia memiliki sumber daya yang jauh lebih melimpah jika dibandingkan dengan hampir semua negara yang memiliki kinerja pembangunan lebih baik. Fenomena ini menjadi tantangan bagi pemerintah maupun pemangku kepentingan pembangunan lainnya agar visi pembangunan nasional tahun 2005-2025, yaitu “Indonesia yang mandiri, maju, adil, dan makmur” dapat diwujudkan pada kurun waktu yang ditetapkan.
Untuk mencapainya, dibutuhkan sumber daya manusia yang berkualitas dan mampu memenuhi tuntutan kebutuhan dan kemajuan pembangunan. Aparatur pemerintah dan penegak hukum harus memegang teguh prinsip-prinsip umum pemerintahan dalam menjalankan tugasnya. Selain itu, ketergantungan kepada pembiayaan pembangunan yang bersumber dari luar negeri harus dibatasi dan sebaliknya pembiayaan dari dalam negeri perlu ditingkatkan. Kemampuan untuk memenuhi kebutuhan pokok secara mandiri juga perlu diperkuat.
Pemerintah Indonesia telah menyadari tantangan pembangunan nasional berikut ini yang harus dihadapi pada periode 2010-2014.
1. Capaian laju pertumbuhan ekonomi sekitar 6 persen selama periode 2004-2008 belum cukup untuk mewujudkan tujuan masyarakat Indonesia yang sejahtera.
2. Percepatan pertumbuhan ekonomi yang diinginkan adalah pertumbuhan ekonomi yang mengikutsertakan sebanyak mungkin penduduk Indonesia (inclusive growth).
3. Untuk mengurangi kesenjangan antardaerah, pertumbuhan ekonomi harus tersebar ke seluruh wilayah Indonesia, terutama daerah-daerah yang masih memiliki tingkat kemiskinan yang cukup tinggi.
4. Untuk mengurangi kesenjangan antarpelaku usaha, pertumbuhan ekonomi yang tercipta harus dapat memberikan kesempatan kerja seluas-luasnya dan lebih merata ke sektor-sektor pembangunan yang banyak menyediakan lapangan kerja.
5. Pertumbuhan ekonomi tidak boleh merusak lingkungan hidup. Kerusakan lingkungan hidup akan menyebabkan pertumbuhan ekonomi tidak berkelanjutan.
6. Pembangunan infrastruktur semakin penting jika dilihat dari berbagai dimensi. Percepatan pertumbuhan ekonomi jelas membutuhkan tambahan kuantitas dan perbaikan kualitas infrastruktur.
7. Sumber pertumbuhan ekonomi yang berkualitas dan berkelanjutan harus berasal dari peningkatan produktivitas. Peningkatan produktivitas sangat ditentukan oleh peningkatan kualitas sumber daya manusia, utamanya dalam penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi.
8. Keberhasilan proses pembangunan ekonomi tergantung pada kualitas birokrasi. Pada saat ini kualitas birokrasi Indonesia perlu ditingkatkan untuk menghadapi persaingan di era globalisasi.
9. Demokrasi telah diputuskan sebagai dasar hidup berbangsa. Dewasa ini pelaksanaan demokrasi telah mengalami kemajuan. Harus diakui, sebagian masih demokrasi prosedural.
10. Dalam sistem yang demokratis, hukum harus menjadi panglima. Penegakan hukum secara konsisten, termasuk pemberantasan korupsi, dapat memberikan rasa aman, adil, dan kepastian berusaha.
Tabel 3. Peringkat Indikator Pembangunan Indonesia Dibandingkan Negara Lain
No. | Indikator (Tahun) | Peringkat Indonesia | Jumlah Negara |
1. | Indeks Daya Saing (GCI) (2010-2011) | 44 | 139 |
2. | Infrastruktur (2010-2011) | 82 | 139 |
3. | Kesehatan dan Pendidikan Dasar (2010-2011) | 62 | 139 |
4. | Angka Kematian Bayi (2010-2011) | 97 | 139 |
5. | Angka Harapan Hidup (2010-2011) | 91 | 139 |
6. | Kualitas Pendidikan Dasar (2010-2011) | 55 | 139 |
7. | Indeks Pembangunan Manusia (IPM) (2010) | 108 | 169 |
8. | Indeks Persepsi Korupsi (CPI) (2010) | 110 | 178 |
9. | Risiko Kegagalan Negara (2010) | 61 | 178 |
10. | Indeks Pembangunan Pendidikan (EDI) (2010) | 65 | 128 |
11. | Jumlah Penduduk (237,6 juta orang) (2010) | 4 | 237 |
12. | PDB (USD 1.033 trilliun) (2010) | 16 | 237 |
13. | PDB Per Kapita (USD 4,300) (2010) | 154 | 237 |
14. | Pengangguran (7,1%) (2010) | 75 | 237 |
Sumber: Kompas, Jumat, 20 Mei 2011.
Pada akhir tahun 2014, Visi Indonesia yang ingin dicapai adalah “Terwujudnya Indonesia yang sejahtera, demokratis, dan berkeadilan”. Peningkatan kesejahteraan rakyat diupayakan melalui pembangunan ekonomi yang berlandaskan pada keunggulan daya saing, kekayaan sumber daya alam, sumber daya manusia dan budaya bangsa. Tujuan penting ini dikelola melalui kemajuan penguasaan ilmu pengetahuan dan teknologi. Demokratisasi diarahkan untuk mewujudkan masyarakat, bangsa dan negara yang demokratis, berbudaya, bermartabat dan menjunjung tinggi kebebasan yang bertanggung jawab serta hak asasi manusia. Pembangunan dirancang secara adil dan merata dengan melibatkan seluruh masyarakat secara aktif, sehingga hasil-hasil pembangunan dapat dinikmati oleh seluruh bangsa Indonesia.
C. Penanggulangan Kemiskinan
Masalah kemiskinan senantiasa menghantui kinerja pemerintah dalam upaya meningkatkan kesejahteraan rakyat melalui pembangunan. Terdapat banyak definisi kemiskinan, seperti kemiskinan relatif, kemiskinan absolut, kemiskinan struktural, dan kemiskinan kultural. Kemiskinan relatif merupakan kondisi kemiskinan dikarenakan kebijakan pembangunan yang belum mampu menjangkau seluruh lapisan masyarakat, sehingga menyebabkan ketimpangan distribusi pendapatan. Di sinilah letak konteks diperlukannya pembangunan yang berkeadilan.
Kemiskinan secara absolut ditentukan berdasarkan ketidakmampuan seseorang untuk memenuhi kebutuhan pokok minimum, seperti pangan, sandang, kesehatan, perumahan, dan pendidikan. Kebutuhan pokok minimum diterjemahkan ke dalam ukuran finansial dan disebut garis kemiskinan. Penduduk yang memiliki pendapatan lebih rendah dari garis kemiskinan digolongkan sebagai penduduk miskin. Kelompok ini membutuhkan keberpihakan dari pemangku kepentingan agar lebih berdaya dalam menatap kehidupan.
Kemiskinan struktural adalah kondisi kemiskinan yang disebabkan oleh struktur atau tatanan kehidupan yang tidak menguntungkan bagi penduduk. Tatanan dimaksud tidak hanya melahirkan kemiskinan, tetapi lebih jauh lagi melanggengkan kemiskinan di kalangan masyarakat. Adapun kemiskinan kultural terutama diakibatkan oleh adat istiadat atau budaya di suatu daerah tertentu yang membelenggu seseorang, sehingga tidak dapat terlepas dari siklus kemiskinan. Untuk mengatasi persoalan yang dihadapi oleh kedua kategori kemiskinan ini diperlukan pendekatan sosialogis.
Beragam pendekatan telah digunakan untuk menghitung kemiskinan. World Bank menetapkan garis kemiskinan sebesar USD 1 per kapita per hari, sedangkan negara-negara di Eropa menggunakan 1/3 dari nilai PDB per kapita per tahun sebagai ukuran kemiskinan. Di Indonesia, BPS memproksi garis kemiskinan berdasarkan pengeluaran minimum makanan yang setara dengan 2.100 kilo kalori per kapita per hari ditambah pengeluaran minimum bukan makanan, seperti perumahan dan fasilitasnya, sandang, kesehatan, pendidikan, transportasi, dan barang-barang lainnya. Ukuran kemiskinan lainnya di Indonesia ditetapkan oleh Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) dengan menggunakan pendekatan Keluarga Sejahtera (KS). Dalam perkembangannya, BPS telah mengembangkan sejumlah karakteristik rumah tangga yang mencirikan kemiskinan.
Garis kemiskinan di Indonesia pada tahun 2009 tercatat sebesar Rp 200.262 per kapita per bulan yang merupakan rata-rata dari garis kemiskinan di perkotaan sebesar Rp 222.123 per kapita per bulan dan di perdesaan sebesar Rp 179.834 per kapita per bulan. Garis kemiskinan ini mengalami peningkatan setiap tahun seiring dengan inflasi, sehingga penduduk yang memiliki pendapatan mendekati garis kemiskinan sangat rentan untuk jatuh miskin apabila terjadi fluktuasi ekonomi, seperti kenaikan harga bahan bakar dan bahan pangan. Sebagai contoh, jika digunakan garis kemiskinan USD 1 per kapita per hari, maka jumlah penduduk miskin di Indonesia tercatat sebanyak 5,9 persen dari populasi. Namun, jika garis kemiskinan ditingkatkan menjadi USD 2 per kapita per hari, maka jumlah penduduk miskin di Indonesia pada tahun yang sama melonjak menjadi 42,6 persen dari populasi.
Tabel 4. Jumlah Penduduk Miskin, Persentase Penduduk Miskin,
Anggaran Kemiskinan, dan Pengangguran di Indonesia Tahun 2006-2010
No. | Indikator | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 |
1. | Jumlah Penduduk Miskin (Juta Orang) | 39,3 | 37,1 | 34,9 | 32,5 | 31,0 |
2. | Persentase Penduduk Miskin (%) | 17,7 | 16,5 | 15,4 | 14,1 | 13,3 |
3. | Anggaran Kemiskinan (Rp Triliun) | 42 | 51 | 63 | 66 | 94 |
4. | Pengangguran (%) | 10,3 | 9,1 | 8,4 | 7,9 | 7,4 |
Sumber: BPS.
Aspek lain yang perlu diperhatikan dalam upaya mengatasi permasalahan kemiskinan adalah tingkat kedalaman dan keparahan kemiskinan. Tingkat kedalaman menunjukkan kedekatan rata-rata pengeluaran penduduk miskin terhadap garis kemiskinan. Sedangkan keparahan kemiskinan menggambarkan ketimpangan pengeluaran di antara penduduk miskin. Di Indonesia, Indeks Kedalaman Kemiskinan (P1) maupun Indeks Keparahan Kemiskinan (P2) lebih tinggi di perdesaan dibandingkan di perkotaan.
Dalam rangka mengatasi persoalan kemiskinan, terminologi penanggulangan kemiskinan seringkali digunakan secara bergantian dengan pengentasan kemiskinan. Penanggulangan kemiskinan dapat dipahami sebagai upaya-upaya yang dilakukan untuk membuat penduduk tidak menjadi miskin serta membendung jumlah penduduk miskin agar tidak semakin banyak. Sedangkan pengentasan kemiskinan berarti upaya-upaya yang ditempuh untuk meningkatkan kemampuan orang miskin agar keluar dari garis kemiskinan. Dengan demikian, hakikat dari kedua terminologi pada dasarnya sama, yaitu memberikan perhatian kepada penduduk miskin.
Perhatian pemerintah yang besar terhadap persoalan kemiskinan diantaranya dapat dilihat dari komitmen Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang dialokasikan untuk penanggulangan kemiskinan. Jumlah dana yang dibelanjakan setiap tahun senantiasa meningkat, meskipun tidak mendapatkan respons yang setara dari pengurangan jumlah dan persentase penduduk miskin. Penurunan kemiskinan relatif konstan sekalipun pada periode tertentu terjadi penambahan jumlah anggaran untuk kemiskinan secara signifikan. Salah satu penyebabnya adalah alokasi anggaran untuk kemiskinan yang belum sepenuhnya diarusutamakan kepada pemberdayaan ekonomi rakyat.
Tabel 5. Distribusi Pengeluaran Penduduk Menurut Daerah dan Kriteria Bank Dunia
Tahun 2005-2009
No. | Daerah/Kelompok Penduduk | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
1. | Kota (%) 40 % Terendah 40 % Menengah 20 % Teratas | 20,38 36,86 42,75 | 19,79 36,90 43,33 | 19,08 37,13 43,80 | 18,55 37,00 44,45 | 18,50 36,58 44,92 |
2. | Desa (%) 40 % Terendah 40 % Menengah 20 % Teratas | 24,19 39,13 36,68 | 23,42 39,04 37,53 | 22,00 37,94 40,05 | 22,06 38,58 39,36 | 22,45 38,45 39,11 |
3. | Kota+Desa (%) 40 % Terendah 40 % Menengah 20 % Teratas | 21,84 37,73 40,43 | 21,42 37,65 41,26 | 18,74 36,51 44,75 | 18,72 36,43 44,86 | 18,96 36,14 44,90 |
Sumber: BPS.
Pemerintah secara bertahap telah mengupayakan penajaman kebijakan, program, dan kegiatan penanggulangan kemiskinan. Anggaran kemiskinan disalurkan kepada penduduk miskin yang telah dipersiapkan terlebih dahulu dan dikelompokkan menjadi 3 klaster, yaitu fakir miskin, miskin, dan rentan miskin. Dana untuk kelompok fakir miskin bersifat hibah murni atau bantuan sosial, sedangkan kelompok miskin memperoleh dana hibah bersyarat berbentuk pemberdayaan masyarakat. Adapun penduduk yang masuk dalam kelompok rentan miskin memperoleh hibah/subsidi dengan penjaminan dengan tujuan untuk memperkuat kemandirian masyarakat.
Penajaman diperlukan mengingat rumah tangga yang miskin dan tidak miskin memiliki karakteristik sosial demografi yang berbeda. Rumah miskin memiliki rata-rata jumlah anggota rumah tangga yang lebih banyak dibandingkan rumah tangga yang tidak miskin. Selain itu, rumah tangga miskin memiliki persentase wanita sebagai kepala rumah tangga yang lebih besar. Rata-rata umur kepala rumah tangga miskin juga lebih tua. Kemudian rata-rata lama sekolah kepala rumah tangga miskin diketahui lebih pendek jika dibandingkan dengan kepala rumah tangga yang tidak miskin. Aspek lainnya yang perlu dipahami dalam menentukan tindakan penanggulangan kemiskinan adalah karakteristik pendidikan, ketenagakerjaan, dan tempat tinggal (perumahan).
Tabel 6. Karakteristik Sosial Demografi Rumah Tangga Miskin
dan Rumah Tangga Tidak Miskin Menurut Daerah Tahun 2009
No. | Karakteristik | Miskin | Tidak Miskin |
1. | Rata-Rata Jumlah Anggota Rumah Tangga (Orang) - Kota - Desa - Kota+Desa | 4,85 4,89 4,88 | 3,92 3,84 3,87 |
2. | Persentase Wanita Sebagai Kepala Rumah Tangga (%) - Kota - Desa - Kota+Desa | 11,46 18,15 14,60 | 10,18 7,80 8,95 |
3. | Rata-Rata Umur Kepala Rumah Tangga (Tahun) - Kota - Desa - Kota+Desa | 47,46 47,20 47,29 | 46,55 46,68 46,62 |
4. | Rata-Rata Lama Sekolah Kepala Rumah Tangga (Tahun) - Kota - Desa - Kota+Desa | 5,50 4,35 4,77 | 9,10 6,05 7,59 |
Sumber : BPS.
Untuk data pendidikan, hingga tahun 2009, masih dijumpai 14,47 persen kepala rumah tangga miskin yang tidak dapat membaca dan menulis atau buta huruf. Sejumlah 40,51 persen kepala rumah tangga miskin tidak tamat sekolah dasar (SD) dan 39,89 persen tamat SD. Adapun kepala rumah tangga miskin yang berpendidikan Sekolah Lanjutan Tingkat Pertama (SLTP), Sekolah Lanjutan Tingkat Atas (SLTA), dan Perguruan Tinggi (PT) masing-masing 11,20 persen, 7,94 persen, 0,46 persen.
Jika dikaji berdasarkan aspek ketenagakerjaan, pada tahun 2009 terdapat 64,65 persen kepala rumah tangga miskin yang menggantungkan sumber penghasilan utama dari sektor pertanian. Selanjutnya terdapat 11,29 persen yang bekerja di sektor industri dan 24,06 persen di sektor-sektor lainnya. Adapun 12,99 persen kepala rumah tangga miskin diketahui tidak bekerja. Berdasarkan status pekerjaan, tercatat 56,04 persen kepala rumah tangga miskin yang berusaha sendiri atau berusaha dengan dibantu buruh tidak tetap/buruh tidak dibayar. Kemudian 25,58 persen memiliki status pekerjaan sebagai buruh/karyawan/pegawai dan lainnya. Persentase kedua status pekerjaan jauh lebih tinggi dibandingkan status kepala rumah tangga miskin sebagai pekerja tidak dibayar dan berusaha dibantu buruh tetap/buruh dibayar yang masing-masing sebesar 7,17 persen dan 1,40 persen. Akhirnya, dijumpai 9,81 persen kepala rumah tangga miskin yang tidak bekerja.
Data tahun 2009 menunjukkan bahwa 37,51 persen rumah tangga miskin memiliki luas lantai rumah yang kurang dari 8 m2. Kondisi ini diikuti oleh 26,36 persen rumah tangga miskin yang masih mendiami rumah dengan jenis lantai dari tanah dan 24,23 persen memiliki jenis atap rumah dari ijuk/rumbia. Meskipun 43,32 persen rumah tangga miskin telah memiliki rumah dengan jenis dinding tembok, namun masih terdapat 31,16 persen rumah yang didiami rumah tangga miskin yang berdinding kayu dan 23,18 persen berdinding bambu. Sebanyak 83,75 persen rumah tangga miskin telah menikmati penerangan yang bersumber dari listrik, meskipun 14,04 persen masih mengandalkan pelita/sentir/obor dan 5,11 persen bergantung kepada petromak/aladin. Kebanyakan rumah yang ditinggali oleh rumah tangga miskin berstatus dimiliki sendiri (87,23 persen) dan hanya sebagian kecil yang mengontrak/sewa (3,12 persen) dan status lainnya (9,65 persen).
Di tahun yang sama, 53,36 persen rumah tangga miskin telah menikmati air bersih yang bersumber dari air yang dibeli, Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM), serta mata air dan sumur terlindung. Sebaliknya, terdapat 46,64 persen yang masih mengandalkan sumber air lainnya, seperti mata air dan sumur yang tidak terlindung, air sungai, air hujan, dan lain-lain. Sejumlah 44,59 persen rumah tangga miskin menggunakan jamban umum atau tidak memiliki jamban. Sedangkan 41,15 persen lainnya telah memiliki jamban sendiri dan 14,26 persen menggunakan jamban umum.
Selain berdasarkan tingkat kemiskinan, upaya penanggulangan kemiskinan perlu difokuskan kepada penduduk miskin yang sehat jasmani dan rohani serta berusia produktif, yaitu antara 15-55 tahun. Penduduk usia muda diarahkan untuk berkonsentrasi pada pendidikan dan kesehatan, sedangkan penduduk berusia lanjut membutuhkan perlindungan sosial. Fokus kepada penduduk berusia produktif diperlukan agar belanja penanggulangan kemiskinan memiliki dampak yang luas. Penduduk miskin yang berusia produktif memiliki potensi yang besar untuk memulai atau mengembangkan usaha ekonomi produktif berskala mikro dan kecil di berbagai sektor yang prospektif.
Beragam upaya penanggulangan kemiskinan yang pernah dan sedang dijalankan pemerintah selama ini tersebar di berbagai kementerian maupun pemerintah daerah. Sebagai contoh adalah:
1. Proyek Peningkatan Pendapatan Petani dan Nelayan Kecil (P4K) di Kementerian Pertanian;
2. Usaha Ekonomi Desa Simpan Pinjam (UEDSP), Pembangunan Prasarana Pendukung Desa Tertinggal (P3DT), dan Program Pengembangan Kecamatan (PPK) di Kementerian Dalam Negeri;
3. Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP) di Kementerian Pekerjaan Umum;
4. Program Pemberdayaan Ekonomi Masyarakat Pesisir (PEMP) di Kementerian Kelautan dan Perikanan;
5. Business Development Services (BDS) di Kementerian Koperasi dan Usaha Kecil Menengah;
6. Usaha Peningkatan Pendapatan Keluarga Sejahtera (UPPKS) di BKKBN;
7. Program Peningkatan Usaha Ekonomi Perempuan (P2UEP) di Kementerian Pemberdayaan Perempuan; serta
8. Kelompok Usaha Bersama (KUBE), Bantuan Langsung Pemberdayaan Soaial (BLPS), dan Program Keluarga Harapan (PKH) di Kementerian Sosial.
Sejak tahun anggaran 2007, seluruh program penanggulangan kemiskinan dikonsolidasikan ke dalam Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat (PNPM). Bantuan kepada rumah tangga miskin dan hampir miskin diklasifikasikan menjadi 3 paket bantuan program berikut ini.
1. Paket Bantuan Program I: Bantuan dan Perlindungan Sosial
Paket ini ditujukan untuk melindungi dan memenuhi hak penduduk atas pendidikan, kesehatan, pangan, sanitasi, dan air bersih. Program yang dijalankan adalah Beras Miskin (Raskin), Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas), Bantuan Operasional Sekolah (BOS), Program Keluarga Harapan (PKH), dan Bantuan Langsung Tunai (BLT).
2. Paket Bantuan Program II: Pemberdayaan Masyarakat (PNPM Mandiri)
Paket ini bertujuan untuk memberikan perlindungan dan pemenuhan hak untuk berpartisipasi, bekerja, berusaha, serta kepemilikan tanah, sumber daya alam, lingkungan hidup, dan perumahan.
3. Paket Bantuan Program III: Pemberdayaan Usaha Mikro dan Kecil (UMK-KUR)
Paket ini ditujukan untuk melindungi dan memenuhi hak atas kesempatan bekerja dan berusaha, sumber daya alam, dan lingkungan hidup. Kredit Usaha Rakyat (KUR) disalurkan oleh Bank-Bank Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan Bank Pembangunan Daerah (BPD).
Agar program penanggulangan kemiskinan dapat dilaksanakan secara efektif, maka perlu terlebih dahulu disusun dan dimantapkan 4 komponen program berikut ini yang saling melengkapi.
1. Konsep
Penyusunan konsep diperlukan agar program penanggulangan kemiskinan memiliki basis akademis yang kuat serta pelaksanaan program terencana dengan baik. Naskah akademis, rancangan program, dan panduan/petunjuk teknis merupakan unsur-unsur kelengkapan dari konsep.
2. Sosialisasi
Sosialisasi terutama diperlukan untuk memastikan bahwa program yang akan dilaksanakan telah dipahami dengan baik oleh para pelaksana, penerima manfaat, maupun masyarakat luas. Berbagai forum dan media massa dapat digunakan untuk keperluan sosialisasi secara memadai, seperti rapat konsultasi, seminar, lokakarya, sarasehan, surat kabar, radio, televisi, spanduk, leaflet, dan lain-lain.
3. Pendampingan
Kegiatan pendampingan terutama dilakukan untuk memastikan kesiapan dari penerima program penanggulangan kemiskinan, di samping untuk menjamin bahwa standard operating procedures (SOP) program dilaksanakan sesuai dengan rencana. Untuk keperluan ini dapat dilibatkan tenaga pendamping program dari berbagai unsur masyarakat yang memenuhi kriteria, seperti akademisi, anggota lembaga swadaya masyarakat (LSM), tokoh masyarakat, dan lain sebagainya.
4. Monitoring dan Evaluasi
Monitoring dilaksanakan pada berbagai tahap pelaksanaan program, sedangkan evaluasi dilakukan pada akhir program penanggulangan kemiskinan. Monitoring bertujuan untuk melakukan penyesuaian atau perbaikan terhadap pelaksanaan program apabila dipandang perlu. Adapun evaluasi ditujukan untuk menemukan berbagai aspek yang dapat dimanfaatkan untuk menyempurnakan pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan pada periode selanjutnya.
D. Pemberdayaan Masyarakat
Kemiskinan pada dasarnya lahir dari kondisi ketidakberdayaan seseorang yang dipengaruhi oleh faktor sosial dan budaya, seperti status dan wawasan yang dimiliki. World Health Organization (WHO) mendefinisikan pemberdayaan masyarakat sebagai the process of enabling communities to increase control over their lives. Masyarakat adalah kelompok orang yang terhubung atau tidak terhubung secara spasial, namun berbagi kepentingan, perhatian, dan identitas yang sama. Komunitas dapat bersifat lokal, nasional, atau bahkan internasional dengan kepentingan yang bersifat spesifik atau umum.
Menurut Sir Simon Milton, Chair of the Local Government Association, community empowerment is local government’s core business. Lebih lanjut dikemukakan bahwa
Community empowerment is the outcome of effective community engagement. It’s about shifting power, influence, and responsibility away from existing centers of power and into the hands of communities and individual citizens. Communities in control: real people, real power.
Pernyataan tersebut sejalan fenomena otonomi daerah dan desentralisasi fiskal di Indonesia yang telah memberikan kewenangan yang luas kepada pemerintah daerah.
Namun demikian, banyak pertanyaan yang harus dijawab, seperti apa yang sebenarnya dimaksudkan dengan pemberdayaan masyarakat? Apa yang ingin dicapai melalui penerapannya? Bagaimana caranya suatu institusi berkontribusi di dalam program pemberdayaan masyarakat? Dalam konteks pemberdayaan perempuan misalnya, Todaro dan Smith (2003) menyatakan bahwa empowerment of women is the idea that giving women power over their economic, social, and reproductive choices.
Makna seutuhnya dari pemberdayaan masyarakat dihasilkan dari perwujudan nilai-nilai pembangunan masyarakat menjadi tindakan yang nyata. Nilai-nilai yang dimaksud meliputi:
1. Pembelajaran;
2. Kesamaan;
3. Partisipasi;
4. Kerjasama; dan
5. Keadilan Sosial.
Dengan mempertimbangkan nilai-nilai tersebut, maka pembangunan masyarakat dapat didefinisikan sebagai membangun masyarakat secara aktif dan berkelanjutan dengan didasarkan pada prinsip keadilan sosial dan saling menghormati. Membangun masyarakat berarti merubah struktur kekuasaan untuk menghilangkan kendala-kendala yang menghalangi masyarakat untuk berpartisipasi di dalam menangani persoalan-persoalan yang dihadapi dalam kehidupan sehari-hari.
Pemberdayaan masyarakat mempunyai 5 dimensi berikut ini.
1. Keyakinan: menjalankan program pemberdayaan masyarakat dilakukan dengan cara-cara yang memungkinkan peningkatan ketrampilan, pengetahuan, dan rasa percaya diri, sehingga tumbuh keyakinan bahwa masyarakat dapat melakukan suatu perubahan.
2. Inklusif: program pemberdayaan masyarakat dilaksanakan dengan dasar pemahaman bahwa terdpat diskriminasi, sehingga kesamaan peluang dan hubungan baik di antara kelompok perlu dibangun.
3. Terorganisasi: program pemberdayaan masyarakat dijalankan secara tertata di dalam wadah organisasi atau kelompok yang bersifat terbuka, demokratis, dan akuntabel, sehingga dapat menggiring masyarakat untuk bersama-sama memusatkan perhatian pada penyelesaian persoalan bersama.
4. Kerjasama: implementasi program pemberdayaan masyarakat harus mampu mendorong hubungan positif di antara kelompok serta mengembangkan dan menjaga hubungan dengan berbagai lembaga untuk membangun kemitraan.
5. Berpengaruh: program pemberdayaan masyarakat harus diarahkan untuk menggerakkan dan melangkapi masyarakat dengan instrument-instrumen yang memungkinkan masyarakat mengambil bagian dan berkontribusi pada setiap keputusan, layanan, dan aktivitas.
Kelima dimensi menjadi landasan bagi pengembangan suatu kerangka kerja untuk memberdayakan masyarakat. Selain itu, kelima dimensi juga dapat untuk mengidentifikasi dan mengevaluasi indikator-indikator yang terkait dengan proses dan hasil dari implementasi program pemberdayaan masyarakat.
Pertanyaan penting yang selalu mengemuka mengenai peran pemerintah di dalam program pemberdayaan masyarakat adalah: apakah suatu institusi telah memberdayakan masyarakat? Pertanyaan ini menjadi krusial, karena pemberdayaan masyarakat tidak hanya menyangkut perubahan yang membuat masyarakat menjadi semakin diberdayakan. Pemberdayaan masyarakat juga terkait dengan perubahan cara kerja institusi yang mengakomodasi pemdekatan pemberdayaan. Keterlibatan masyarakat terjadi secara otentik ketika:
1. individu-individu di dalam masyarakat menciptakan struktur dan proses yang memberdayakan diri mereka sendiri dan orang lain; serta
2. individu-individu di dalam institusi pemerintah menciptakan struktur dan proses yang memberdayakan diri mereka sendiri dan orang lain.
Penciptaan struktur dan proses sangat penting di dalam pemberdayaan, karena empowerment refers to the process by which people gain control over the factors and decisions that shape their lives (WHO). Pemberdayaan merupakan proses di mana masyarakat berupaya meningkatkan atribut dan kapasitasnya untuk memperoleh kendali melalui akses, mitra, jaringan, dan bersuara. Pada dasarnya, seseorang tidak dapat diberdayakan oleh orang lain, kecuali dirinya sendiri, dengan mendapatkan berbagai bentuk kekuasaan.
Pemberdayaan masyarakat lebih dari sekedar keterlibatan atau partisipasi masyarakat. Namun, pemberdayaan masyarakat mensyaratkan rasa memiliki yang diikuti oleh tindakan nyata untuk merubah situasi sosial dan politik. Pemberdayaan masyarakat adalah suatu proses negosiasi kembali kekuatan untuk mendapatkan kendali yang lebih besar. Jika sebagian anggota masyarakat akan diberdayakan, maka anggota masyarakat lainnya harus membagi kekuasaan yang selama ini dimiliki. Kekuasaan adalah konsep utama di dalam pemberdayaan masyarakat.
Aspek yang diibatkan dalam pemberdayaan masyarakat sangat kompleks, yaitu mencakup sosial, budaya, politik, dan ekonomi. Dalam perkembangannya, globalisasi turut mewarnai pemberdayaan masyarakat. Komunikasi memainkan peran yang sangat vital dalam memastikan pemberdayaan masyarakat berlangsung secara optimal.
Pertanyaan lainnya yang harus di jawab adalah: mengapa pemberdayan masyarakat menjadi penting saat ini? Pemberdayaan masyarakat memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk mengambil tanggung jawab terhadap kehendak mereka sendiri. Terdapat alasan demokratis yang sangat kuat untuk melibatkan penduduk lokal sebanyak mungkin dalam setiap pengambilan keputusan. Masukan-masukan dari penduduk lokal diharapkan dapat memastikan bahwa program dan kegiatan yang dijalankan sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Beberapa manfaat yang diperoleh dari pemberdayaan masyarakat adalah:
1. layanan dapat dilakukan dengan lebih baik dan lebih efisien;
2. demokrasi dan akuntabilitas dapat berlangsung dengan baik;
3. program-program yang berlangsung dapat terus-menerus disempurnakan;
4. kondisi masyarakat yang lebih kuat, ulet/tabah, dan kohesif;
5. kemitraan dapat diperbaiki dan lebih akuntabel; serta
6. pelaksana program dapat lebih termotivasi.
Dari sisi institusi pemerintah, beberapa upaya yang harus dilakukan agar pemberdayaan masyarakat dapat berlangsung secara optimal adalah:
1. penyusunan kerangka kerja kinerja yang baru;
2. penetapan tugas-tugas resmi bagi lembaga eksekutif maupun legislatif, dan mitra;
3. penggunaan instrumen-instrumen pemberdayaan yang baru.
Sumaryadi (2005) telah menguraikan tentang pemberdayaan masyarakat dalam konteks perencanaan pembangunan otonom. Telah dijelaskan mengenai konsep pemberdayaan masyarakat dan pengembangannya, ruang lingkup pemberdayaan, serta strategi dan pengukuran keberdayaan masyarakat. Sementara itu, Mardiniah (2003) mengemukakan pandangannya mengenai otonomi dan pemberdayaan desa.
Selain institusi pemerintah, peran dunia usaha dewasa ini cukup menonjol dalam mendukung pemberdayaan masyarakat. Peran dunia usaha dimainkan melalui dana corporate social responsibility (CSR) yang disalurkan pada berbagai bidang dan lokasi. CSR pada awalnya terkesan hanya sebagai isu marjinal, namun akhir-akhir ini telah menjadi semakin popular. Wibisono (2007) mencatat bahwa World Bank mendefinisikan CSR sebagai:
“The commitment of business to contribute to sustainable economic development working with employees and their representatives, the local community society at large to improve quality of life, in ways that are both good for business and good for development.”
Adapun menurut negara-negara yang tergabung di dalam Uni Eropa melalui EU Green Paper
“CSR is a concept whereby companies integrate social and environmental concerns in their business operations and in their interaction with their stakeholders on a voluntary basic.”
E. Sinergi Instansi Pemerintah
Sebagai salah satu persoalan pembangunan yang bersifat multidimensi, maka penanggulangan kemiskinan secara alamiah membutuhkan keterlibatan beragam pemangku kepentingan. Interaksi di antara para pemangku kepentingan perlu dilakukan secara sinergis agar sumber daya yang digunakan dapat memberikan memberikan dampak positif yang maksimal. Sumber daya pembangunan menurut Blakely and Bradshaw (2002) dapat dikelompokkan menjadi Five Ms, yaitu:
1. Materials: land, building, location, infrastructure/natural resources;
2. (Hu)manpower/Labor: skilled personnel, available workforce, education and training capacity;
3. Markets: market analysis, competition, penetration, marketing strategy;
4. Management: organizational structure, managers/operators, research and development, marketing and sales, legal; and
5. Money: equity/ownership capital, debt/borrowed funds, capitalizing institutions, subsidy and substitutes for direct capital.
Pemerintah memainkan peran sebagai fasilitator pembangunan, di samping menjalankan fungsi penataan admnistrasi pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat. Dunia usaha meningkatkan investasi untuk memperluas kesempatan kerja dan mengembangkan kemitraan baru. Lembaga keuangan bank dan non-bank menyediakan skema-skema pembiayaan yang relatif mudah diakses oleh pelaku usaha mikro dan kecil. Adapun akademisi dan LSM dapat melakukan kegiatan advokasi, edukasi, dan pendampingan. Semua upaya tersebut membutuhkan sumber daya yang dimanfaatkan dalam semangat pro poor, pro employment, dan pro growth.
Keberpihakan menjadi kata kunci yang harus ada di mind-set setiap pelaksana program penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat, karena asumsi pembangunan berupa full employment, equal productivity, rational efficient tidak dapat diberlakukan dalam kondisi kemiskinan. Selain itu, mekanisme pasar yang ideal, yaitu terjadinya keseimbangan di antara supply and demand, tidak dapat berlangsung secara alamiah, karena posisi tawar penduduk miskin yang sangat lemah.
Keberpihakan pemerintah dapat ditunjukkan melalui fungsi alokasi, distribusi, dan stabilisasi sumber daya dalam rangka mengupayakan tercapainya efisiensi, keadilan, dan kestabilan kehidupan masyarakat. Dengan semakin besarnya pangsa sumber daya keuangan yang dikelola, maka keberpihakan pemerintah daerah kepada penduduk miskin menjadi kunci sukses penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat. Jumlah dana yang mengalir ke pemerintahan daerah telah mencapai Rp 728,28 triliun yang setara dengan 59,23 persen dari total belanja APBN 2011 sebanyak Rp 1.229,56 triliun, dengan rincian:
1. transfer ke daerah sebesar Rp 392,98 triliun atau 34,90 persen;
2. subsidi sebesar Rp 288,58 triliun atau 25,63 persen;
3. belanja pusat di daerah sebesar Rp 27,38 triliun atau 2,43 persen; dan
4. bantuan ke masyarakat Rp 19,34 triliun atau 1,72 persen.
Sedangkan belanja pemerintah pusat untuk kepentingan di pusat tercatat sebesar Rp 397,86 triliun atau 35,33 persen.
Dana transfer ke daerah yang masuk ke dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Otonomi Khusus (Otsus), dan Dana Penyesuaian. Anggaran pembiayaan dan perhitungan (APP) subsidi yang memiliki lokus di daerah meliputi subsidi bahan bakar minyak (BBM), listrik, pangan, pupuk, dan benih. Belanja pusat di daerah terdiri dari unsur Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan, sedangkan bantuan kepada masyarakat di daerah diperuntukkan bagi pelaksanaan PNPM dan Jamkesmas.
Khusus mengenai Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan, Menteri Keuangan setiap tahun menerbitkan rekomendasi mengenai keseimbangan pendanaan di daerah. Untuk tahun anggaran 2012 telah direkomendasikan 381 daerah atau 72,71 persen dari total 524 daerah di Indonesia untuk mendapatkan prioritas alokasi dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Rekomendasi ini didasarkan atas pertimbangan Kemampuan Fiskal Daerah (KFD) dan kinerja pembangunan daerah yang direpresentasikan oleh Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Penetapan prioritas (Prioritas 1 dan Prioritas 2) dimaksudkan agar daerah-daerah yang berkinerja baik dalam melaksanakan pembangunan, termasuk untuk menanggulangi kemsiskinan, namun menghadapi keterbatasan dana pembangunan, mendapatkan perhatian dari kementerian/lembaga di tingkat pusat.
1. Prioritas 1: kelompok daerah yang mempunyai KFD dan IPM di bawah rata-rata nasional. Tercatat sebanyak 147 daerah (14 provinsi dan 133 kabupaten/kota) atau 28,05 persen daerah yang masuk dalam kategori ini.
2. Prioritas 2: kelompok daerah yang mempunyai KFD di bawah rata-rata nasional, namun mempunyai IPM di atas rata-rata nasional. Terdapat 234 daerah (12 provinsi dan 222 kabupaten/kota) atau 44,66 persen yang masuk dalam kategori ini.
Semakin besarnya dana yang mengalir ke daerah membawa konsekuensi berupa semakin besar pula tanggung jawab yang diemban oleh pemerintah daerah dalam mengatasi persoalan pembangunan, khususnya kemiskinan. Sinergi sumber daya tidak hanya dibutuhkan di antara kementerian/lembaga pemerintah di tingkat pusat, namun juga menjadi keharusan bagi satuan kerja perangkat daerah (SKPD). Sinergi dapat berlangsung secara optimal apabila penanggulangan kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat telah melembaga di kalangan instansi pemerintah.
Pelembagaan upaya pemberdayaan masyarakat untuk menanggulangu kemiskinan dapat ditempuh melalui dua alternatif, yaitu:
1. menyelaraskan komitmen serta program dan kegiatan sesuai dengan prioritas yang ditetapkan di dalam dokumen perencanaan pembangunan tanpa harus membentuk instansi khusus yang mengkoordinasikan berbagai program dan kegiatan pemberdayaan masyarakat untuk penanggulangan kemiskinan; atau
2. membentuk instansi khusus yang memiliki tugas pokok dan fungsi (tupoksi) untuk mengkoordinasikan dan/atau melaksanakan beragam program dan kegiatan pemberdayaan masyarakat yang berdampak luas terhadap penurunan jumlah penduduk miskin.
Kedua alternatif memiliki kemudahan dan kesulitan tersendiri dalam implementasinya. Penyelarasan program dan kegiatan relatif mudah dilakukan dalam waktu singkat dan pada umumnya tidak menimbulkan resistensi yang berarti dari instansi-instansi yang terlibat. Transformasi sumber daya manusia dan anggaran tidak diperlukan atau relatif terbatas, sehingga tidak mengganggu keseimbangan instansi maisng-masing dalam menjalankan tupoksinya.
Namun, pilihan atas alternatif ini dihadapkan pada sulitnya mengendalikan kontribusi masing-masing instansi dalam mendukung upaya pemberdayaan masyarakat. Selain itu, mekanisme pertanggungjawaban menjadi kurang jelas, karena setiap instansi masih memfokuskan sumber daya yang dikelola untuk menjalankan tupoksi rutinnya. Dimungkinkan pula terjadi perbedaan interpretasi di antara instansi terhadap prioritas dalam dokumen perencanaan. Dalam banyak kasus, pengalihan perhatian kepada program dan kegiatan pemberdayaan masyarakat dipandang sebagai tambahan beban kerja, karena ketidaksesuaian kompetensi dan beragam alasan lainnya. Implementasi alternatif pertama juga membutuhkan kepemimpinan yang sangat kuat serta mengasumsikan prinsip-prinsip umum pemerintahan telah dilaksanakan dengan baik oleh setiap instansi.
Alternatif kedua memiliki kemudahan dalam hal mengendalikan kinerja dan kualitas program dan kegiatan pemberdayaan masyarakat untuk penanggulangan kemiskinan. Akuntabilitas program dan kegiatan juga relatif terpantau, karena hanya dikendalikan oleh suatu instansi pemerintah tertentu yang mendapatkan penugasan secara khusus. Selain itu, sinergitas program dan kegiatan dapat disempurnakan dengan meningkatkan efektivitas dan efisiensi dari penggunaan sumber daya manusia maupun anggaran.
Kesulitan dan tantangan yang dihadapi dalam menerapkan alternatif kedua diawali sejak pembentukan instansi khusus yang membutuhkan persiapan lebih lama, karena terkait dengan struktur organisasi dan tata kerja (SOTK) lembaga pemerintah. Dipastikan terjadi mutasi pegawai yang disertai dengan alokasi anggaran secara khusus untuk menjalankan program dan kegiatan yang telah direncanakan. Proses ini secara langsung akan mengganggu keseimbangan personalia dan penganggaran. Di samping itu, dibutuhkan kapasitas dan kesesuaian kompetensi sumber daya manusia yang mumpuni agar program dan kegiatan dapat terlaksana secara optimal.
Ketidakjelasan pilihan atas kedua alternatif tersebut, sebagaimana yang terjadi pada saat ini, terbukti telah mengakibatkan kerancuan dalam upaya menanggulangi kemiskinan melalui pemberdayaan masyarakat. Tantangan dan kesulitan tidak dapat diatasi dan efektivitas program dan kegiatan tidak tercapai. Penggunaan sumber daya menjadi terbuang dengan percuma dan bahkan tidak jarang memunculkan persoalan-persoalan baru, seperti penyalahgunaan wewenang, meningkatnya kerawanan sosial dan gangguan keamanan, serta rusaknya lingkungan hidup.
Persoalan penting lainnya yang menonjol dan sering menjadi penyebab tidak efektifnya program dan kegiatan penanggulangan kemiskinan, termasuk yang dilaksanakan melalui pendekatan pemberdayaan masyarakat, adalah adanya inkonsistensi. Masalah ini dapat dijumpai dalam penanggulangan kemiskinan di tingkat pusat maupun daerah. Dalam banyak hal, upaya yang ditempuh untuk mengatasi inkonsistensi telah pula dijalankan secara tidak konsisten. Dengan banyaknya fakta-fakta empirik yang dapat ditemukan, maka dapat dikatakan bahwa inkonsistensi merupakan salah satu faktor fundamental yang menyebabkan penurunan jumlah penduduk miskin di Indonesia belum sesuai dengan yang diharapkan.
Inkonsistensi yang dimaksudkan adalah terus berubahnya komitmen pengambil keputusan maupun pelaksana program dan kegiatan penanggulangan kemiskinan dari waktu ke waktu. Padahal, memberdayakan masyarakat untuk memutus vicious circle memiliki perspektif jangka panjang yang melampaui periode pemerintahan dan bahkan antargenerasi. Terdapat kecenderungan di kalangan instansi pemerintah pusat maupun daerah untuk menempatkan dokumen perencanaan hanya sekedar memenuhi aspek administratif manajemen pemerintahan. Anggaran di dalam pos-pos belanja seringkali tidak ditujukan untuk secara efektif dan efisien memenuhi tujuan yang telah ditetapkan.
Kondisi ini diperburuk dengan sulitnya menemukan fokus di dalam dokumen perencanaan yang disusun oleh instansi pemerintah pusat dan daerah. Terkesan bahwa seluruh aspek pembangunan dituangkan ke dalam rencana belanja, meskipun dinamakan sebagai prioritas. Padahal, jumlah prioritas secara teoritis (misalnya dalam konteks planning local economic development) perlu ditetapkan secara terbatas untuk mengoptimalkan penggunaan sumber daya yang dimiliki yang juga relatif terbatas. Penetapan prioritas dalam bentuk daftar panjang menyebabkan penggunaan sumber daya tidak mampu menunjukkan capaian pembangunan secara signifikan.
F. Penutup
Indonesia sebagai suatu negara yang berdaulat dan dianugerahi sumber daya yang melimpah selayaknya mampu mengatasi persoalan-persoalan pembangunan, seperti pengangguran, kemiskinan, dan kesenjangan.. Namun, hingga hampir 66 tahun merdeka, berbagai program dan kegiatan penanggulangan kemiskinan yang dijalankan pemerintah belum menunjukkan hasil yang menggembirakan, meskipun dana yang dialokasikan meningkat setiap tahun. Tingkat pengangguran dan disparitas antarkelompok pendapatan dan wilayah relatif masih tinggi. Fenomena ini membuktikan bahwa pembangunan yang berkeadilan belum dapat diwujudkan.
Agar penanggulangan kemiskinan dapat dilakukan secara efektif, maka pendekatan pemberdayaan merupakan pilihan yang terbaik. Upaya ini ditempuh melalui mekanisme yang terstruktur dan sistematis yang mencakup penyusunan konsep, sosialisasi, pendampingan, serta monitoring dan evaluasi secara memadai. Di samping itu, sinergitas di antara instansi pemerintah mutlak diperlukan, termasuk dalam menjalankan program dan kegiatan secara konsisten.
Referensi
Blakely, Edward J. and Ted K. Bradshaw, 2002. Planning Local Economic Development: Theory and Practice. Thousand Oaks: Sage Publications.
BPS, 2008. Analisis dan Penghitungan Tingkat Kemiskinan 2008. Jakarta.
BPS, 2009. Analisis dan Penghitungan Tingkat Kemiskinan 2009. Jakarta.
Wirutomo, Paulus, Agung Pramono, Dody Riyadmadji, Tumpal P. Saragi, dan Naning Mardiniah, 2003. Paradigma Pembangunan di Era Otonomi Daerah. Jakarta: Cipruy.
Sachs, Jeffrey, 2008. Common Wealth: Economics for a Crowded Planet. New York: Penguin Books.
Sumaryadi, I Nyoman, 2005. Perencanaan Pembangunan Daerah Otonom & Pemberdayaan Masyarakat. Jakarta: Citra Utama.
Todaro, Michael P. and Stephen C. Smith, 2003. Economic Development, Eight Edition. Boston: Addison-Wesley.
UNDP, 2006. Human Development Report 2006. New York.
Wibisono, Yusuf, 2007. Membedah Konsep & Aplikasi CSR: Corporate Social Responsibility, Cetakan Kedua. Gresik: Fascho Publishing.
