MENENTUKAN PRIORITAS ALOKASI DANA DEKONSENTRASI DAN TUGAS PEMBANTUAN DENGAN MEMPERTIMBANGKAN INDEKS PEMBANGUNAN MANUSIA: KEKUATAN DAN KELEMAHAN

Roberto Akyuwen

Widyaiswara Madya Balai Diklat Keuangan Yogyakarta

1. Pendahuluan

Menteri Keuangan menerbitkan Peraturan Menteri Keuangan (PMK) setiap tahun untuk menetapkan hasil perhitungan Kapasitas Fiskal Daerah (KFD) bagi semua provinsi, kabupaten, dan kota di Indonesia. Untuk tahun 2010, pada tanggal 11 November 2009 telah diterbitkan PMK No. 174/PMK.04/2009 tentang Peta Kapasitas Fiskal Daerah. PMK tersebut merupakan rangkaian dari Rekomendasi Menteri Keuangan tentang Keseimbangan Pendanaan di Daerah dalam rangka Perencanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan Tahun Anggaran 2010.

Terdapat terminologi yang berbeda dalam akronim KFD pada Rekomendasi Menteri Keuangan (RMK) dengan PMK, yaitu di antara kata “Kapasitas” dan “Kemampuan”, meskipun keduanya memiliki makna yang sama. Perbedaan terminologi tersebut tidak akan dibahas lebih lanjut, namun aspek yang menarik untuk didiskusikan adalah masuknya variabel pembangunan di daerah ke dalam perhitungan Keseimbangan Pendanaan di Daerah (KPD), selain variabel KFD. Langkah memasukkan variabel pembangunan di daerah dapat dipandang sebagai upaya untuk mengkaitkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan dengan kinerja pembangunan di daerah. Akan tetapi, di samping memiliki kelebihan atau kekuatan, para perencana alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan perlu memperhatikan kekurangan atau kelemahan dalam menggunakan IPM.

2. Keseimbangan Pendanaan di Daerah

2.1. Kemampuan Fiskal Daerah

Keseimbangan Pendanaan di Daerah (KPD) dihitung dengan menggunakan dua variabel, yaitu variabel Kemampuan Fiskal Daerah (KFD) dan variabel Pembangunan di daerah. Dalam RMK disebutkan bahwa KFD menunjukkan kemampuan keuangan daerah beserta jumlah dana yang ditransfer ke daerah. Adapun dalam PMK dituliskan bahwa KFD adalah kemampuan daerah untuk menghasilkan dana untuk menutupi kebutuhan anggaran belanja guna melaksanakan operasional pelayanan daerahnya.

Mengikuti RMK, kemampuan keuangan daerah terdiri dari komponen atau indikator Pendapatan Asli Daerah (PAD) dan lain-lain pendapatan yang sah. Adapun dana transfer ke daerah meliputi indikator Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK), Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Otonomi Khusus (Otsus), dan Dana Penyesuaian. Hasil penjumlahan dari komponen-komponen tersebut selanjutnya dikurangkan dengan belanja Pegawai Negeri Sipil Daerah (PNSD) untuk mendapatkan ruang fiskal daerah (RFD). Informasi mengenai RFD sangat penting bagi pemerintah daerah, karena merupakan potensi sumber daya keuangan yang dapat dikelola dalam rangka mencapai tujuan utama otonomi daerah dan desentralisasi fiskal, yaitu melaksanakan pembangunan dan meningkatkan kesejahteraan rakyat.

Hasil perhitungan yang dilakukan Direktorat Jenderal Perimbangan menunjukkan bahwa rata-rata KFD per kapita riil untuk provinsi pada tahun 2008 adalah 2,98. Hanya terdapat 8 provinsi yang memiliki KFD per kapita riil di atas rata-rata nasional, yaitu Bangka Belitung (3,12), Riau (3,47), Kepulauan Riau (4,29), Kalimantan Timur (7,87), DKI Jakarta (9,00), Papua (9,63), Irian Jaya Barat (10,34), dan Nangroe Aceh Darussalam (12,48). Ke-8 provinsi tersebut juga memiliki Indeks KFD lebih besar dari satu. Dua puluh lima provinsi lainnya mempunyai KFD per kapita riil di bawah rata-rata nasional dan Indeks KFD lebih kecil dari satu, dengan KFD per kapita riil yang terendah dijumpai di Provinsi Gorontalo (0,18).

Untuk tingkat kabupaten/kota, hasil perhitungan menunjukkan bahwa angka rata-rata KFD per kapita riil nasional pada tahun 2008 adalah 11,08. Sejumlah 299 kabupaten/kota diketahui memiliki KFD per kapita riil di bawah rata-rata nasional, sedangkan 152 kabupaten/kota mempunyai KFD per kapita riil di atas rata-rata nasional. Angka KFD per kapita riil tertinggi terdapat di Kabupaten Supriori, Provinsi Papua, yaitu 87,22. Sebaliknya, angka KFD per kapita riil terendah dimiliki oleh Kabupaten Bogor, Provinsi Jawa Barat, yaitu 2,23.

2.2. IPM sebagai Indikator Pembangunan di Daerah

Untuk mengetahui kondisi pembangunan di daerah digunakan indikator Indeks Pembangunan Manusia (IPM). Terdapat empat alasan menggunakan IPM yang dikemukakan dalam RMK, yaitu:

1.    IPM menjadi indikator penting untuk mengukur keberhasilan dalam upaya pembangunan kualitas hidup manusia;

2.    IPM menjelaskan tentang bagaimana manusia mempunyai kesempatan untuk mengakses hasil dari suatu proses pembangunan, sebagai bagian dari haknya, seperti dalam memperoleh pendapatan, kesehatan, pendidikan, dan kesejahteraan;

3.    IPM digunakan sebagai salah satu ukuran kinerja daerah, khususnya dalam hal evaluasi terhadap pembangunan kualitas hidup masyarakat/penduduk; dan

4.    IPM belum tentu mencerminkan kondisi sesungguhnya, namun untuk saat ini merupakan satu-satunya indikator yang dapat digunakan untuk mengukur pembangunan kualitas hidup manusia.

Konsep IPM menurut United Nations Development Programme (2006) dan Badan Pusat Statistik (2008) mengacu pada pengukuran capaian pembangunan manusia berbasis sejumlah komponen dasar kualitas hidup, yaitu:

1.    angka harapan hidup untuk mengukur capaian di bidang kesehatan;

2.    angka melek huruf dan rata-rata lama sekolah untuk mengukur capaian di bidang pendidikan; dan

3.    pengeluaran per kapita riil (purchasing power parity) yang menggambarkan daya beli masyarakat terhadap sejumlah kebutuhan pokok untuk mengukur capaian hidup layak.

Angka harapan hidup merupakan perkiraan durasi seseorang untuk hidup dalam satuan tahun. Pehitungan angka harapan hidup dilakukan dengan pendekatan tidak langsung yang didasarkan pada data anak lahir hidup dan anak masih hidup. Nilai maksimum dan minimum telah disepakati oleh 175 negara di dunia dan menjadi standar UNDP, yaitu 85 tahun sebagai angka tertinggi dan terendah 25 tahun.

Angka melek huruf adalah persentase penduduk usia 15 tahun ke atas yang dapat membaca dan menulis huruf latin atau huruf lainnya, sedangkan rata-rata lama sekolah menggambarkan jumlah tahun yang digunakan oleh penduduk usia 15 tahun ke atas dalam menjalani pendidikan formal. Dalam proses perhitungan, rata-rata lama sekolah diberi bobot 1/3, sedangkan angka melek huruf 2/3. Batas maksimum untuk angka melek huruf adalah 100 dan batas minimum 0. Adapun batas maksimum untuk rata-rata lama sekolah adalah 15 tahun dan batas minimum 0 tahun.

UNDP mengukur standar hidup layak dengan menggunakan Produk Domestik Bruto (PDB) riil yang disesuaikan, sedangkan di Indonesia, BPS menggunakan rata-rata pengeluaran per kapita riil yang disesuaikan dengan formula Atkinson. Perhitungan daya beli dilakukan berdasarkan 27 jenis komoditas kebutuhan pokok. Batas maksimum daya beli adalah Rp 732.720 per kapita, sedangkan batas minimum disepakati Rp 360.000 per kapita.

Agar dapat dimasukkan ke dalam formula perhitungan IPM, maka perlu terlebih dahulu dilakukan perhitungan indeks untuk setiap komponen dengan menggunakan formula:

                                                                        (1)

di mana:

       =   indeks komponen ke-  dari daerah ;

    =   nilai minimum ; dan

   =   nilai maksimum .

Hasil perhitungan dari persamaan (1) selanjutnya dimasukkan ke dalam formula berikut ini untuk menghitung angka IPM.

                                                                                       (2)

Data BPS menunjukkan bahwa rata-rata IPM untuk 33 provinsi di Indonesia pada tahun 2007 adalah 70,37. Sebanyak 17 provinsi diketahui memiliki IPM yang masih berada di bawah rata-rata nasional, dengan IPM terendah terdapat di Provinsi Papua (63,41). Adapun 16 provinsi mempunyai IPM yang lebih tinggi dari rata-rata nasional, dengan IPM tertinggi dimiliki Provinsi DKI Jakarta (76,59).

Di tingkat kabupaten/kota, rata-rata IPM pada tahun 2007 tercatat sebesar 69,67. Sejumlah 218 kabupaten/kota tercatat memiliki IPM yang lebih rendah dari rata-rata nasional, dengan IPM terendah terdapat di Kabupaten Pegunungan Bintang, Provinsi Papua, yaitu 47,38. Sebaliknya, 233 kabupaten/kota telah mampu menghasilkan IPM di atas rata-rata nasional. IPM tertinggi, yaitu 78,14, dimiliki oleh Kota Yogyakarta, Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta.

2.3. Cara Perhitungan KDP

Perhitungan KPD dilakukan dalam 2 tahap. Tahap pertama adalah menghitung indeks KFD dan tahap kedua adalah menghubungkan KFD dengan IPM. Indeks KFD diperoleh melalui perhitungan sebagai berikut:

1.    menghitung jumlah transfer daerah, yaitu dana perimbangan, yang meliputi DAU, DAK, DBH Pajak, DBH Sumber Daya Alam, dan Dana Otsus;

2.    menghitung kemampuan keuangan daerah berupa jumlah PAD dan lain-lain pendapatan yang sah dikurangi Belanja PNSD;

3.    menjumlahkan dana transfer daerah dan kemampuan keuangan daerah untuk mendapatkan KFD;

4.    menghitung KFD per kapita dengan membagi KFD dengan jumlah penduduk;

5.    menghitung KFD riil dengan memperhitungkan Indeks Kemahalan Konstruksi (IKK) sebagai proksi perbedaan tingkat harga antardaerah; dan

6.    menghitung Indeks KFD dengan membagi KFD riil dengan rata-rata KFD riil nasional, sehingga diperoleh data keseimbangan pendanaan untuk setiap daerah.

Tahap selanjutnya adalah memasukkan IPM ke dalam formulasi perhitungan. Cara yang ditempuh adalah dengan membandingkan IPM untuk setiap daerah dengan rata-rata IPM secara nasional. Hasil perhitungan akan menghasilkan data berupa Re-Indeks IPM bagi daerah-daerah yang berada di atas atau di bawah rata-rata nasional.

Berdasarkan hasil perhitungan Indeks KFD dan Re-Indeks IPM, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan membagi provinsi dan kabupaten/kota ke dalam 4 kelompok kondisi KDP, yaitu:

1.    kelompok daerah yang mempunyai Indeks KFD dan Re-Indeks IPM di atas rata-rata nasional;

2.    kelompok daerah yang mempunyai Indeks KFD di bawah rata-rata nasional, namun Re-Indeks IPM di atas rata-rata nasional;

3.    kelompok daerah yang mempunyai Indeks KFD dan Re-Indeks IPM di bawah rata-rata nasional; dan

4.    kelompok daerah yang mempunyai Indeks KFD di atas rata-rata nasional, namun Re-Indeks IPM di bawah rata-rata nasional.

2.4. Makna Hasil Perhitungan KPD

Kondisi ideal yang diharapkan dari suatu provinsi maupun kabupaten dan kota adalah Indeks KFD yang tinggi diikuti oleh Re-Indeks IPM yang tinggi pula. Kondisi ini di satu sisi menggambarkan bahwa daerah-daerah yang bersangkutan memiliki daya untuk melaksanakan pembangunan, karena tersedia dana yang memadai. Di sisi lain, daerah-daerah yang sama mampu menggunakan dana secara efektif untuk berbagai keperluan pembangunan, sehingga kualitas hidup manusia berhasil diperbaiki secara signifikan. Dengan kondisi demikian, maka daerah-daerah ini termasuk dalam non-prioritas untuk mendapatkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan.

Daerah-daerah yang termasuk dalam kelompok kedua perlu mendapatkan apresiasi. Sekalipun memiliki kemampuan keuangan yang relatif rendah, sebagaimana tergambar dari Indeks KFD di bawah rata-rata nasional, namun telah mampu menggunakannya secara efektif untuk mencapai kualitas hidup rakyat yang tinggi yang ditunjukkan oleh Re-Indeks IPM di atas rata-rata nasional. Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan mengkategorikan daerah-daerah ini sebagai Prioritas II untuk mendapatkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan pada tahun 2010. Tercatat 11 provinsi dan 156 kabupaten/kota yang tergolong sebagai Prioritas II.

Kelompok daerah yang ketiga, yaitu yang memiliki Indeks KFD maupun Re-Indeks IPM lebih rendah dari rata-rata nasional digolongkan sebagai Prioritas I untuk mendapatkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Penetapan sebagai prioritas dilandasi oleh asumsi bahwa daerah-daerah ini memiliki keterbatasan dalam kemampuan keuangan, sehingga belum mampu memperbaiki kualitas pembangunan manusia di daerahnya. Terdapat 14 provinsi dan 143 kabupaten/kota yang ditetapkan sebagai Prioritas I untuk mendapatkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan pada tahun 2010.

Kelompok daerah yang terakhir memberikan indikasi adanya pemanfaatan potensi keuangan daerah secara tidak efektif. Kemampuan keuangan yang besar yang tergambar dari Indeks KFD di atas rata-rata nasional, ternyata belum mampu diwujudkan menjadi kualitas manusia yang tinggi, karena Re-Indeks IPM masih lebih rendah dari rata-rata nasional. Daerah-daerah ini juga digolongkan sebagai non-prioritas untuk mendapatkan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan. Untuk tahun 2010 telah ditetapkan 8 provinsi dan 152 kabupaten/kota yang tergolong non-prioritas.

3. Kekuatan/Kelebihan Menggunakan IPM

Sebagai pertimbangan untuk menentukan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan, terdapat beberapa kekuatan atau kelebihan IPM berikut ini.

1.    Penggunaan IPM menunjukkan bahwa pemerintah pada dasarnya telah menggunakan konsep manusia sebagai target utama pembangunan. Kedudukan manusia yang menjadi sentral pembangunan diungkapkan dalam Human Development Report 2006 dengan kalimat “People are the real wealth of nations”. Pemanfaatan anggaran pemerintah secara efisien dan efektif diharapkan mampu mendorong akselerasi pembangunan dan sekaligus memperbaiki kesejahteraan masyarakat. Kesejahteraan masyarakat sebagai tujuan akhir menjadi indikator penting, karena pertumbuhan ekonomi yang tinggi misalnya, harus dipandang sebagai capaian antara dalam pembangunan. Mahbub ul Haq menuliskan dalam Human Development Report 1990 bahwa “The basic objective of development is to create an enabling environment in which people can enjoy long, healthy and creative lives” (Human Development Report 2006: 263). Penggunaan kinerja pendapatan nasional/daerah yang diukur dari PDB/PDRB sebagai indikator pembangunan telah menimbulkan kecenderungan mengukur kesejahteraan manusia dari segi materi semata. Ukuran akhir dari berhasil tidaknya pembangunan seharusnya adalah kualitas kehidupan masyarakat. Amartya Sen menegaskan “Development can be seen … as a process of expanding the real freedoms that people enjoy” (Human Development Report 2006: 263).

2.    IPM telah mengakomodasi aspek-aspek pembangunan yang terpenting, karena merupakan ukuran komposit dari tiga dimensi pembangunan manusia, yaitu lama hidup sehat yang diukur dari usia harapan hidup, tingkat pendidikan yang diukur dari angka melek huruf dan partisipasi sekolah, serta standar hidup yang layak yang diukur dari daya beli riil. Perhitungan IPM yang komprehensif menjadikannya memiliki daya representatif yang tinggi untuk digunakan sebagai indikator kinerja pembangunan nasional maupun daerah.

3.    Indikator pembangunan manusia pada umumnya meningkat atau menurun sejalan dengan peningkatan atau penurunan pendapatan. IPM secara empirik telah terbukti menunjukkan hubungan yang positif di antara pendapatan dengan kesehatan dan pendidikan. Masyarakat di negara atau daerah yang maju cenderung lebih sehat dan memiliki tingkat pendidikan yang lebih tinggi. IPM juga dapat menunjukkan terdapat beberapa negara atau daerah yang sangat tertinggal jika dibandingkan dengan negara atau daerah lain dalam hal mengkonversi kekayaannya menjadi peluang meraih tingkat kesehatan dan pendidikan yang lebih baik bagi masyarakatnya. Dalam konteks ini kekayaan direpresentasikan oleh KFD.

4.    Data mengenai IPM dewasa ini telah tersedia dengan mudah dan dapat diperoleh secara berkala dari BPS, baik untuk tingkat nasional, provinsi, dan kabupaten kota. Di samping itu, IPM telah digunakan secara luas di dunia, sehingga menjadi ukuran capaian pembangunan manusia yang dapat dibandingkan antardaerah maupun antarnegara (comparable).

4. Kelemahan/Kekurangan Menggunakan IPM

Selain memiliki kekuatan/kelebihan, penggunaan IPM sebagai pertimbangan dalam menentukan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan juga memiliki beberapa kelemahan/kekurangan.

1.    Perlu disadari bahwa IPM sebenarnya belum merupakan ukuran pembangunan manusia yang komprehensif dan holistik, karena tidak memasukkan indikator-indikator kualitatif yang penting, seperti hak asasi manusia, demokrasi, dan ketidakadilan. IPM hanya menggambarkan prisma yang lebih luas dalam melihat kemajuan pembangunan manusia dan hubungan yang kompleks di antara pendapatan dan kesejahteraan. Dalam faktanya, kinerja pembangunan di suatu negara atau daerah sangat dipengaruhi oleh variabel-variabel yang tidak terukur yang tidak masuk dalam perhitungan IPM. Pertimbangan politik dan keamanan misalnya, seringkali mempengaruhi kebijakan dan keputusan pemerintah dalam menetapkan alokasi dana untuk program dan daerah tertentu.

2.    IPM bersifat statifk dan statik-komparatif, sehingga tidak dapat menggambarkan proses pembangunan yang bersifat dinamik. Perhitungan IPM dilakukan dengan mengasumsikan pengukuran kinerja pada akhir dari suatu siklus pembangunan. Padahal, proses yang terjadi dalam pembangunan sangat penting dan tidak semata-mata ukuran kuantitatif keberhasilan pembangunan. Sebagai contoh, partisipasi masyarakat yang lebih besar sangat diharapkan dalam menggerakkan pembangunan yang berkualitas.

3.    Meskipun penyaluran dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan bersifat block grant kepada daerah, namun pemanfaatan dana tersebut dialokasikan kepada sektor-sektor tertentu yang menjadi prioritas. Penggunaan IPM yang merupakan indeks komposit menyebabkan kinerja dari sektor menjadi tidak tergambar. Baik atau buruknya IPM di suatu negara atau daerah sangat dimungkinkan merupakan kontribusi dari komponen-komponen tertentu saja, sedangkan komponen-komponen lainnya cenderung stagnan atau tidak mengalami peningkatan yang berarti. Fakta-fakta empirik membuktikan bahwa perbaikan IPM di Indonesia, baik di tingkat nasional maupun daerah, sangat ditentukan oleh kontribusi komponen pengeluaran per kapita riil yang disesuaikan. Adapun perbaikan komponen angka harapan hidup, angka melek huruf, dan rata-rata lama sekolah relatif melambat.

5. Penutup

Fakta bahwa penggunaan IPM sebagai pertimbangan dalam menentukan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan memiliki kekuatan dan kelemahan perlu dipahami oleh para perencana. Untuk memperbaiki kelemahan dimaksud, terdapat 2 hal yang disarankan.

1.    Pertimbangan untuk menentukan alokasi dana dekonsentrasi dan tugas pembantuan seharusnya tidak hanya menggunakan IPM sebagai suatu indeks komposit, tetapi menggunakan komponen-komponen IPM yang terdiri dari angka harapan hidup, angka melek huruf dan rata-rata lama sekolah, serta pengeluaran per kapita riil yang disesuaikan. Tujuannya adalah untuk mengetahui kinerja pembangunan daerah secara lebih spesifik, sehingga langkah-langkah perbaikan dapat ditempuh dengan lebih tepat sasaran, karena dapat diprioritaskan tidak hanya berdasarkan wilayah atau daerah, namun juga pada sektor tertentu. “Setelah ditemukan daerah yang menjadi prioritas, perlu pula ditetapkan sektor yang menjadi prioritas”.

2.    Penggunaan IPM dan komponen-komponennya seharusnya menggunakan lebih dari satu titik waktu (statik komparatif atau dinamik) dan demikian pula dengan kondisi KFD. Penggunaan IPM pada hanya satu titik waktu (statik) belum dapat memberikan gambaran mengenai perubahan atau perbaikan yang terjadi antarwaktu. Dengan menggunakan setidak-tidaknya dua titik waktu dapat diketahui ada tidaknya perubahan IPM dan komponen-komponennya ketika terjadi perubahan KFD. Bahkan apabila data yang tersedia cukup memadai, maka dapat dilakukan perhitungan elastisitas atau sensitivitas IPM dan komponen-komponennya di setiap daerah terhadap perubahan KFD.